Portál Navigáció


Portál al-navigáció


MORZSÁK

TARTALOM:Vélemény Magyarország 2012. évi költségvetési javaslatáról

Létrehozva: 2011. október 14.
Módosítás: 2011. október 14.
Forrás: Állami Számvevőszék

Ugrás a cikkre...

ikonÉrtékelje a cikket!

?

Köszönjük szavazatát

Cikk:

Állami Számvevőszék
2011.10.14.


Bevezető

Az Állami Számvevőszék törvényi kötelezettségének eleget téve véleményezte Magyarország 2012. évi állami költségvetési törvényjavaslatát. Célunk annak megállapítása volt, hogy a 2012. évi költségvetési törvényjavaslat kimunkálása során érvényesültek-e a vonatkozó előírások, illetve a Nemzetgazdasági Minisztérium (NGM) által kiadott tervezési Tájékoztatóban foglaltak.

Véleményünket a 2011. szeptember 30-án rendelkezésre bocsátott T/4365. költségvetési törvényjavaslat alapján – a 2011. augusztus 29-étől szeptember 12-éig tartó, a költségvetési előirányzatok tervezését végző szerveknél lefolytatott helyszíni ellenőrzés során szerzett tapasztalatok felhasználásával alakítottuk ki. Az adóbevételek megítélésénél figyelembe vettük a Költségvetési Tanácsnak átadott fejezeti indokolásban foglaltakat is. Az ellenőrzések tapasztalatait az ellenőrzöttekkel közös jegyzőkönyvben rögzítettük.

A fejezetek költségvetési tervező munkájához a jogszabályi előírásoknak megfelelően a Nemzetgazdasági Minisztérium kiadta a költségvetési Tájékoztatót, amelyben meghatározta a jövő évi tervezés szabályait és módszereit. Ezek legfőbb szempontja az Új Széchenyi Terv és a Széll Kálmán Terv alapján készült Konvergencia Program előírásainak a betartatása, céljainak érvényesítése volt.

Főbb megállapítások

A Tájékoztató ugyan a bázis alapú tervezési módszertan helyett az állami feladatok ellátásához szükséges források meghatározását írta elő, a gyakorlatban ennek ellenére mégis a hagyományos bázis szemléletű tervezés érvényesült.

A Kormány által jóváhagyott koncepcióban találhatunk olyan elemeket, amelyek az átláthatóságot javítják. A kiadásokat ott tervezik, ahol a felhasználás megvalósul, ez csökkentette a fejezeti kezelésű előirányzatok számát. Ugyanakkor anélkül, hogy központi szinten a kiadások növekedésével járna emelte több fejezetnél az intézményi kiadások előirányzatát. Ezzel megszűnik az előirányzatok fejezeten, vagy államháztartáson belüli átcsoportosítási lehetősége. A fejezeti kezelésű előirányzatok számát tovább csökkentette az az előírás, hogy hasonló célú feladatokat azonos címen kellett tervezni.

További előrevivő koncepcionális újítás, hogy a bírságbevételeket központosított bevételként kezelik, ezzel párhuzamosan megszűnik az a helyzet, hogy az intézmények bírságbevételből kényszerüljenek finanszírozni működési kiadásaikat. A törvényjavaslatban a központosított bevételek közül a bírság bevételek, a termékdíjak és egyéb központosított bevételek nem az érintett fejezeteknél, hanem az XLII. fejezet bevételei között szerepelnek. Ezzel a prezentációs móddal javult a törvényjavaslat átláthatósága.

A tervezési Tájékoztatóban megfogalmazottak végrehajtását nehezítette, hogy nem álltak rendelkezésre az előirányzatok megalapozásához szükséges törvényjavaslatok, a többéves kötelezettséggel járó kiadások további évekre vonatkozó hatásai, valamint a költségvetési évet követő három év várható előirányzatai. Ez nemcsak a tárcák tervező munkáját, de a mi ellenőrzésünket is nehezítette, adatszolgáltatás hiányában nem tudtunk összehasonlító elemzéseket végezni.

A Magyar Nemzeti Bank a „Magyarország 2012. évi költségvetéséről szóló törvény tervezetének értékelése” című anyagában várható veszteségére 95,0 Mrd Ft megtérítési kötelezettséget jelez, amely a 2012. évi központi költségvetést terheli. Ezen kiadás azonban a költségvetési törvényjavaslatban nem jelenik meg, és ez a központi költségvetés hiányánál kockázati tényezőt jelent, amely pótlólagos forrás megteremtését indokolhatja.

A költségvetés közvetlen bevételei és kiadásai

A Széll Kálmán Terv hét pontból álló intézkedési csomagja a 2012. évre 550 Mrd Ft-os megtakarítást tervezett. Alátámasztottság hiányában 388,0 Mrd Ft megtakarításról még részben sem tudtunk véleményt mondani.

Megállapítottuk, hogy a Kormány a takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről szóló törvény előírásait nem teljesítette, miután a költségvetési törvényben meghatározandó követelményekről, mutatókról a törvényjavaslat normaszövege nem rendelkezik. A törvényjavaslat indokolásában ezzel kapcsolatosan információ, tájékoztatás nem szerepel.

Évek óta tapasztaljuk, hogy a fő adóbevételi előirányzatok esetében hiányoznak a részletes háttérszámítások, nem számszerűsítik az egyes adónemek tervezett bevételeit meghatározó tényezőket, azok hatásait, valamint nem ismertetik a prognosztizálás feltételrendszerét. Ez az ÁSZ megalapozott véleményalkotását gátolja. A törvényjavaslat és a Költségvetési Tanács részére átadott fejezeti indokolás nem tartalmazott elegendő információt a 2012. évi adóbevételek tervezéséről. A kapcsolódó tanúsítványok, háttérszámítások, hatástanulmányok, dokumentumok nem álltak az ÁSZ rendelkezésére.

A központi költségvetés 2012. évi adóbevételi előirányzat tervezeteinek megalapozottságát részletes számítási anyagok hiányában az adóbevételek 98,6%-ánál nem tudtuk értékelni. Az állami vagyonnal és a Nemzeti Földalappal kapcsolatos 2012. évi tervezett bevételeket a jegyzőkönyvben szereplő adatok alapján megalapozottnak ítéltük.

Annak ellenére, hogy az adóbevételek nem voltak részletes számításokkal alátámasztva, az ÁSZ a rendelkezésére álló információk (előző évek tendenciái, a 2011. évi időarányos teljesítési adatok, a várható teljesítési adatok, korábbi évek ellenőrzési tapasztalatai, Nemzeti Adó- és Vámhivatal adatszolgáltatásai) alapján becsléseket végzett arra vonatkozóan, hogy a 2012. évben milyen összegű adóbevételek folynak be. Ez alapján véleményt mondtunk az adóbevételek teljesíthetőségéről.

Kedvező változás az előző évhez képest, hogy a 2012. évről szóló költségvetés esetében 27%-ra (a 2011. évinél ez az arány 33,5% volt) csökkent azoknak az adóbevételeknek az aránya, amelyekről nem tudtunk véleményt mondani. Az adóbevételek előirányzat tervezeteinek 63,3%-át értékeltük teljesíthetőnek, a 2011. évi 45,7%-kal szemben. Az állami vagyonnal és a Nemzeti Földalappal kapcsolatos bevételeket teljesíthetőnek ítéltük. Több előirányzat-tervezet esetében jeleztünk különböző mértékű kockázatot. A 2012. évi adóbevételek 2,9%-ának realizálhatóságát közepes és 6,8%-ának teljesíthetőségét magas kockázatúnak ítéltük.

A makrogazdasági mutatók (pl. GDP növekedése, fogyasztás) tervezettnél kedvezőtlenebb alakulása esetén a 2012. évben több adóbevételi előirányzat (különösen az áfa) teljesíthetősége veszélybe kerülhet.

A tavalyi évhez képest emelkedett azon közvetlen kiadási előirányzatok köre és mértéke, melyekről alátámasztó dokumentumok hiányában nem tudtunk véleményt mondani. Ezen előirányzat-tervezetek központi költségvetés kiadási főösszegéhez viszonyított aránya az előző évi 0,1%-ról jelentősen, 13%-ra nőtt. A 2012. évi költségvetés esetében az állami vagyonnal kapcsolatos kiadások több mint 40%-a nem volt megalapozott, illetve megítélhető. A Nemzeti Földalappal kapcsolatos kiadások megalapozottak.

A költségvetési törvényjavaslatban megjelenő hiányhoz kapcsolódó finanszírozási terv nem állt az ellenőrzés rendelkezésére. A 2012. évi változó befektetői megtakarítási szerkezet, a külföldiek forint és deviza vásárlási hajlandóságának kedvezőtlen alakulása, valamint az állampapír-piaci hozamszint nem a prognózisnak megfelelő alakulása egyaránt kockázati tényezőként jelentkezhet 2012-ben. A kockázatot csökkenti az 50,0 Mrd Ft összegű kamatkockázati tartalék.
Tartalék képzésére 403,6 Mrd Ft összegben került sor, amely jelentősen magasabb a 2011. évinél. A Rendkívüli kormányzati intézkedésekre szolgáló tartalék 100,0 Mrd Ft-os és az Országvédelmi Alap 150,0 Mrd Ft-os összege csökkentheti az esetleges kockázatokat (pl. adóbevételek elmaradása). Az Országvédelmi Alap egy új tartalékfajta a központi költségvetésben, amelynek szabályozását az ÁSZ szükségesnek tartja.

A fejezetek költségvetése

Az Országgyűléshez benyújtott törvényjavaslat és a szeptember 12-én lezárt helyszíni ellenőrzéskor felvett jegyzőkönyvek számadatait áttekintetve megállapítottuk, hogy azok eltérnek egymástól. A eltérések dokumentáltságára, megalapozottságára vonatkozóan az ÁSZ nem rendelkezik információkkal, ezért annak hatásait nem lehetett megítélni.

A tárcáknak az NGM-től kapott fejezeti szintű keretszámokból kellett az intézményeik és a jogszabályokban meghatározott feladataik kiadásait lebontani. A támogatási keretszám levezetése egységesen tartalmazta a 2011. évi zárolások bázis előirányzatba építését. Az intézmények és a szakmai területek jelzései alapján többlettámogatási igényekkel éltek a fejezetek az NGM felé, ezeknek azonban – a korábbi évekhez hasonlóan – csak egy része érvényesült a törvényjavaslatban.

A Tájékoztató nem tartalmazott egyértelmű iránymutatást a létszám, a személyi juttatás és a felhalmozási előirányzatok tervezéséhez, ezért a fejezetek költségvetési javaslatának kidolgozása nem volt egységes. Ez lehetőséget adott az NGM nem normatív jellegű döntéseire a törvényjavaslat véglegesítésénél.
A létszámok tervezésénél a fejezetek nem egységesen mutatták ki a változásokat az előirányzatok levezetésében, mivel a feladatok fejezeten belüli és fejezetek közötti átrendezése, és az erről szóló megállapodások megkötése 2011. szeptember 12-ig teljes körűen nem történt meg.

A fejezetek többsége a szerkezeti változások között „nullszaldós” átadás-átvételeket vett figyelembe, de ezek egy része nem volt dokumentált. Ezek hiányában a tervezés megalapozottsága és teljes körűsége nem volt ellenőrizhető a KIM, a HM, a NEFMI és az MTA fejezeteknél.

A tárcák figyelembe vették a nem rendszeres személyi juttatások növelésének tilalmát és a külső személyi juttatások minimális szintre csökkentésének követelményét.

Az érintett tárcák azoknál a felülről nyitott előirányzatoknál, amelyek teljesítése módosítás nélkül eltérhet az eredeti előirányzattól, a 2011. évi eredeti előirányzattal azonos összeget terveztek. Ezek az előirányzatok – amelyek összesen 8177,6 Mrd Ft kiadási előirányzatot jelentenek – már eleve bizonyos kockázatot hordoznak arra vonatkozóan, hogy az eredeti kiadási előirányzatot meghaladó teljesítésük veszélyeztetheti a törvényjavaslat által kitűzött hiánycél betartását.

A bevételek tervezését illetően megállapítottuk, hogy a tárcák – a VM kivételével – szabályosan megkérték a nemzetgazdasági miniszter engedélyét az idei várható teljesítésnél alacsonyabb összegű bevételek tervezésekor. Erre vonatkozóan azonban a helyszíni ellenőrzés lezárásáig a KSH és a PSZÁF kivételével írásos választ nem kaptak.

A törvényjavaslat négy fejezetnél (KIM, VM, NGM, NFM) eltér a Tájékoztató előírásától, ugyanis fejezeti általános tartalékot tartalmaz, összesen 930,4 M Ft összegben.

Európai uniós elszámolások

A 2012. évi költségvetési törvényjavaslatban foglaltak szerint a költségvetésben megjelenő EU támogatások tervezett összege 1567,5 Mrd Ft. Az EU költségvetéshez 2012. évre tervezett hozzájárulás összege 264,3 Mrd Ft.

Az uniós fejlesztésekre a 2012-es költségvetésben rendelkezésre álló keretösszeg biztosítja a feladatok ellátását, mivel fennáll az a lehetőség, hogy az előirányzatok teljesítése módosítás nélkül eltérhet az eredeti előirányzattól, illetve az előirányzatok közötti átjárhatóság is biztosított. Ugyanakkor kockázatot jelent a projekt megvalósításának esetleges elhúzódása, a nemzeti kontroll tevékenység ellátásával kapcsolatos költségek alakulása, a központi költségvetési szervek részére biztosítandó önerő támogatás, a Kohéziós Alapból finanszírozott egyes projektek költségtúllépése, az EU Bizottsághoz benyújtott Kohéziós Alapból finanszírozott projektek hosszabbítási kérelmének eredménye. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség az uniós támogatások teljes körű felhasználását tervezte, azonban a Nemzetgazdasági Minisztérium által előirányzott keretcsökkentés a 2007-2013-as programozási periódus végéhez közeledve növekvő kockázatot hordoz a támogatások uniós költségvetésből történő lehívásánál.

A Vidékfejlesztési Minisztérium fejezetben biztosított volt az uniós előirányzatokhoz kapcsolódó hazai költségvetési támogatások prioritásként történő kezelése, ezen törvényi soroknál nem voltak elvonások. A költségvetés véleményezése és a zárszámadás ellenőrzése eredményeként több éve tett figyelemfelhívásunk ellenére az egységes területalapú támogatáshoz kapcsolódó nemzeti támogatás kifizetések átláthatóságát a 2012. évi törvényjavaslat sem biztosítja, mivel azok nem önálló törvényi soron, hanem a „Folyó kiadások és jövedelem-támogatások” között jelennek meg.

Az uniós programokhoz kapcsolódó „árfolyamkockázat és az egyéb, unió által nem térített kiadások” fedezetére szolgáló előirányzat 1,3 Mrd Ft-os összegét kockázatosnak ítéljük, mivel ez az összeg nyújt fedezetet az agrártámogatások árfolyamveszteségére, az intervenciós felvásárlásokhoz kapcsolódó kamat- és egyéb kiadásokra, az EU bizottsági ellenőrzések miatt a tagállamot terhelő szankciók fedezetére. A korábbi uniós ellenőrzések által megállapított szankciók eredményeként a 2011-2012-re és az azt követő évekre 15,0-20,0 Mrd Ft kiadás becsülhető, azonban a pontos összegek és azok kifizetésének időpontjai nem ismertek.

Elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai

Az elkülönített állami pénzalapok költségvetése tervezésekor az államháztartási hiánycél elsődlegessége érvényesült. Ezzel párhuzamosan – a Központi Nukleáris Pénzügyi Alap és a Wesselényi Miklós Ár-, és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap kivételével – a feladatok és a források jelentős leszűkítését tapasztaltuk.
A Kutatási és Technológiai Innovációs Alap bevételi és kiadási előirányzata (30,2 Mrd Ft) közel 30%-kal lett kevesebb a tervezettnél (46,1 Mrd Ft). A bevételek között a költségvetési támogatás ilyen nagymértékű csökkentése miatt az alapkezelő új pályázatokra forrást, sőt a 2012. évi kötelezettségeire fedezetet sem tud teljes körűen biztosítani. Ezzel a KTIA létrehozásakor meghatározott törvényi célok teljesíthetősége kérdőjeleződik meg.

A társadalombiztosítás pénzügyi alapjait illetően a költségvetési törvényjavaslat törekedett a TB. Alapok egyensúlyának megteremtésére, de ez csak a Nyugdíjbiztosítási Alapnál (Ny. Alap) valósul meg.

Az Ny. Alap jelentős „profiltisztításon” megy keresztül. Az Ny. Alap egyensúlyának megteremtése, valamint a nyugdíjkiadások csökkentése érdekében az Ny. Alap a jövőben csak az öregségi nyugdíjkorhatárt betöltött, a korhatár fölötti jogosultak öregségi és rokkantsági nyugellátására biztosít fedezetet. Mindez a jó irányban tett első lépésként értékelhető. Az öregségi nyugdíjkorhatárt még be nem töltött nyugdíjasok ellátásait 2012. január 1-jétől nem az Ny. Alapból finanszírozzák.
Az egészségkárosodáson alapuló nyugdíjak (a korhatár alatti rokkantsági és baleseti rokkantsági nyugellátások, továbbá a rehabilitációs járadék) finanszírozása a jövőben az Egészségbiztosítási Alapból (E. Alap) történik. A megfelelő fedezetet (206,0 Mrd Ft-ot) az Ny. Alap a járulékbevételeiből adja át az E. Alapnak.
A korhatárt be nem töltött nyugdíjak helyére lépő ellátások fedezetét a Nemzeti Erőforrás Minisztérium fejezetnél újonnan létrejövő Nemzeti Szociálpolitikai Alap biztosítja. Ez utóbbi új Alapnak a kiadási előirányzata 863,4 Mrd Ft (amely magában foglalja a családi támogatások, a korhatár alatti ellátások, jövedelempótló és jövedelemkiegészítő szociális támogatások, valamint a különböző jogcímeken adott térítések jogcímeit), bevételi előirányzata 17,7 Mrd Ft, amely kizárólag az Ny. Alap bevételeiből tervezett pénzeszközátadásból származik.

Az Egészségbiztosítási Alap hiánya jövőre mérséklődik (a 2011 évi várható 50,4 Mrd Ft-hoz képest a 2012. évre tervezett hiány 34,4 Mrd Ft), ha az összes egyenlegjavító intézkedés teljesül. Az egyenlegjavulás sokféle intézkedés együttes kedvező irányú hatásától függ, ezért kockázatot hordoz.
Az alapokat illetően összegezve megállapítottuk, hogy a Széll Kálmán Terv intézkedéseinek hatásával az elkülönített állami pénzalapok közül a Munkaerőpiaci Alapnál, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainál (a Nyugdíjbiztosítási és az Egészségbiztosítási Alapnál) terveztek, azonban a legtöbb esetben azt tapasztaltuk, hogy a megalapozó jogszabály módosítási javaslatokat még nem nyújtották be.

Önkormányzati alrendszer

A helyi önkormányzatok – beleértve a helyi kisebbségi önkormányzatokat, valamint a többcélú kistérségi társulásokat is – 2012-ben 3202,6 Mrd Ft bevételből gazdálkodhatnak. A bevételből a központi költségvetés által a Helyi önkormányzatok támogatásai és helyben maradó személyi jövedelemadója önálló fejezetben biztosított forrás 1140,6 Mrd Ft, amely a 2011. évi korrigált bázis irányszám (1132,7 Mrd Ft) 100,7%-a. Az előző évi költségvetéshez képest csökkenést jelent a Széll Kálmán Terv alapján „kötelező önkormányzati feladatok méretgazdaságos átszervezése” címen előírt 15,0 Mrd Ft és a szociális támogatások átalakításával összefüggő 30,3 Mrd kiadáscsökkenés. Növekedést a megyei önkormányzatok eddig saját bevételként szereplő 22 Mrd Ft-illetékbevétele, a szociális támogatások átalakításával összefüggő 29,1 Mrd és az önkormányzatok és társulásaik európai uniós fejlesztési pályázati forrás kiegészítésének 2,1 Mrd Ft támogatási növekménye okozott. A megyei önkormányzatok feladatellátására 99,7 Mrd Ft-ot elkülönítettek, mely összeg a megyei feladatok tervezett átadása miatt később átcsoportosításra kerül.

A fejezetből biztosított források ágazati megoszlása főként a megyei feladatok miatti előirányzat átcsoportosítások következtében módosult, az egyéb belső átcsoportosítások mértéke nem jelentős. A gyermekétkeztetéshez és a tankönyvellátáshoz kapcsolódó szociális kedvezményekre vonatkozó törvényi kötelezettségének több önkormányzat nem tett eleget, ezért az eddig felhasználási kötöttség nélküli normatívákat a 2012. évben a kötött támogatások közé sorolták. A javaslat szerint szintén a kötött normatívák közé kerül a közoktatási informatikai feladatok támogatása, fontos garanciát teremtve így e területhez kapcsolódó kötelezettségek teljesítésére.

Az ÁSZ Vélemény elkészítésekor még nem volt ismert a 2012. évi költségvetési törvényjavaslat IX. Helyi önkormányzatok támogatásai és helyben maradó személyi jövedelemadó fejezetét alapvetően érintő, a közfeladat ellátását szabályozó új sarkalatos törvények tervezete, továbbá a szakmai (ágazati) törvények módosítása, ezért ezek és az előirányzatok összhangja nem volt megítélhető. A költségvetési törvényjavaslat fejezeti indokolása – a korábbi évekhez hasonlóan – még nem készült el, ezért annak tartalma az ÁSZ vélemény elkészítése során nem volt hasznosítható.

Ugrás vissza Ugrás vissza...