Portál Navigáció


Portál al-navigáció


MORZSÁK

TARTALOM:Összefoglaló az APEH által kialakított ellenőrzési portfólió és kockázatkezelési rendszer célszerűsé-gének és eredményességének ellenőrzéséről

Cikk:

Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) a stratégiájában célul tűzte ki az állami költségvetés bevételeit realizáló szervezetek, valamint a bevételek beszedésére kialakított rendszerek működtetésének ellenőrzését. A költségvetési bevételek biztosítása szempontjából fontos annak értékelése, hogy az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (APEH) hogyan alakította ki az adók beszedésére kialakított rendszereit.

Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy az APEH hogyan alakította ki az ellenőrzési portfólióját, hasznosította-e az adatszolgáltatóktól kapott, illetve a belső adatokat, információkat, továbbá az egyes ellenőrzési típusok esetében milyen kockázati tényezőket vesz figyelembe az ellenőrzésre kiválasztása során; hátralékkezelésre kialakított eljárásrendje eredményes-e, a hátralékok nyilvántartási rendszerei, az alkalmazott informatikai rendszerei, valamint a beszedésre tett intézkedései hozzájárultak-e a hátralékállomány minél teljesebb körű beszedéséhez; humánerőforráselosztási gyakorlata segítette-e a feladatok eredményes ellátását; valamint hasznosította-e a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításait, javaslatait.

A lefolytatott számvevőszéki ellenőrzés főbb megállapításai:

A kormánynak az APEH közép-, illetve hosszabb távú (2002-2008 közötti) működésével kapcsolatos elvárásai, valamint a Hivatal feladat-végrehajtása feltételeinek meghatározására tett intézkedései nem voltak konzisztensek. Míg 2003-ban az elvárás a feladat-végrehajtás hatékonyságának növelése volt, amelynek céljából mintegy 1300 fős létszámcsökkentést rendeltek el, ugyanakkor 2006-ban a többletfeladatok eredményesebb ellátását fogalmazták meg, amelyhez 2217 (1717+500) fő felvételét engedélyezték. Ezen felül az illetékhivatalok és a Szerencsejáték Felügyelet 2007. évi integrációjával további 1456 fő került át a Hivatalhoz. A vizsgált időszakra vonatkozó elvárás megfogalmazására, illetve az ehhez kapcsolódó jogszabályok módosításának előkészítésére azokban az években került sor, amikor az ezen időszakot megelőző kormányzati döntés szerinti létszámleépítést hajtotta végre a Hivatal. Az átszervezések, illetve létszámfejlesztések végrehajtását követően a PM nem követelte meg, az APEH pedig nem értékelte azok megvalósításának célszerűségét, az elvárt hatások, eredmények teljesülését.

Az APEH a középtávú stratégiáiban megfogalmazott célok figyelembevételével alakította ki éves ellenőrzési irányelveit, amelyekben meghatározta az adóhatósági jelenlét főbb irányait, vagyis azokat az adózói köröket, amelyekre az adott évi ellenőrzései elsődlegesen irányulnak, valamint a kiemelten kezelendő kockázati szempontokat. Ezeket elemzésekkel, értékelésekkel megalapozta. Az irányelvekben célul tűzte ki pl. az adóelkerülés elleni eredményesebb fellépést, a költségvetési bevételek minél teljesebb körű beszedését, a hatósági munka színvonalának emelését, az adókötelezettségek teljesítését segítő szolgáltatások fejlesztését, azonban nem mérte és nem értékelte, hogy az egyes évek eredményei milyen mértékben járultak hozzá az ellenőrzési stratégiájában kitűzött célok megvalósításához.

A Hivatal ellenőrzési portfóliója - amelyet az Art. előírásaival összhangban minden évben összeállít - az ellenőrzések tervezésének egyik eszköze. Ebben meghatározza az ellenőrzési típusok tervezett arányszámait a felhasználható revizori kapacitások arányában. E tervezési mód esetében a humánerőforrás-kapacitás arányok egyrészt nem vezethetők le a tervezési dokumentumokban megfogalmazott célkitűzésekből és feladatokból, másrészt nem teszi lehetővé a kapacitások rugalmas felhasználását, mivel azt a szervezeti struktúra által alapvetően meghatározza. Az ellenőrzési portfóliónak egy konzisztens tervezési rendszer egyik eszközekénti alkalmazását korlátozza azonban, hogy a Hivatalnak folyamatosan változó feltételek (pl.: feladatbővítések, a létszám ellentétes irányú változtatásai) mellett kell megfelelnie a kormány elvárásainak. Az ellenőrzési portfólió orientálja az ellenőrzési szakterületet az irányelvekben megfogalmazott célok megvalósítására, ugyanakkor nem alkalmas az ellenőrzési tevékenység utólagos értékelésére.

Az APEH célszerűen alakította ki az adóalanyok ellenőrzésre kiválasztását segítő kockázatkezelési rendszerét. Központilag fogalmazta meg és folyamatosan bővítette a különböző vizsgálati célokhoz kapcsolódó kockázati tényezőket, biztosítva annak egységes alkalmazását. A regionális igazgatóságok a helyi sajátosságok figyelembe vételével határozták meg a kockázati tényezők paraméterértékeit az egyes feladatokhoz, vizsgálati típusokhoz, témákhoz rendelve. Mind az új kockázati tényezők meghatározása, mind a meglévők aktualizálása során matematikai-statisztikai módszereket alkalmazott, figyelembe véve a gazdasági környezet változásait. A vizsgált időszakban az összes ellenőrzésnek több mint háromnegyedét kockázatkezelés alapján rendelték el olyan adózói körök és adózói magatartás típusok esetében, amelyeknél magas az adóelkerülés kockázata.

Az ellenőrzésre kiválasztás eljárásrendje, folyamata és dokumentálása szabályozott. Az ellenőrzések nyomon követésére kialakított informatikai rendszer regisztrálja a kiválasztási eljárás minden lépését, biztosítva a folyamat utólagos ellenőrzését. A Hivatal folyamatosan bővítette a kiválasztáshoz alkalmazott adatállományok körét, de a kiválasztás támogatásához nem alakított ki egységes adatállományt annak érdekében, hogy egy adóalanyra vonatkozóan valamennyi információ egy adatállományban álljon rendelkezésre.

A Hivatal a teljesítményértékelési és ösztönzési rendszerében meghatározta azokat a mutatókat, amelyekkel az igazgatóságok, és ennek részeként az ellenőrzési szakterületek teljesítményeit méri. E mutatók és a beszámoltatás rendje ösztönöznek az éves irányelvekben megfogalmazott célok megvalósítására, de csak részben alkalmasak az egyes célok megvalósulása mértékének mérésére. A mutatók lehetővé teszik az eredményesség alakulásának különböző szempontok szerinti mérését, azonban nem alkalmasak a szakterület egészének átfogó értékelésére. Az eredményesség alakulására a mutatók összetevőin kívül több egyéb tényező is hatással van, mint pl. kockázati tényezők és azok paraméterei, adómértékek változásai, revizorok száma és szakmai felkészültsége, ellenőrzések egyes „altípusonkénti" eltérő időszükséglete és nem utolsó sorban a gazdasági-társadalmi-politikai környezet, amely befolyásolja az adóalanyok jogkövető magatartásának alakulását.

A Hivatal nem az Art. előírásait, illetve belső szabályzatait figyelembe véve tesz intézkedéseket a hátralékállomány teljes körének „haladéktalan" hátralékkezelésbe vonásáról, hanem a humánerőforrás-kapacitása függvényében kockázati paraméterek alapján kiválasztja az állományból azokat a hátraléktételeket, amelyekre megindítja a végrehajtási cselekményeket. A kialakított gyakorlatot azzal indokolja, hogy egyrészt a folyószámlán nyilvántartott kötelezettségekre nem indítható végrehajtási eljárás felülvizsgálat nélkül, másrészt az Art. azt is meghatározza számára, hogy amennyiben az eljárást megindítja, milyen intézkedéseket milyen határidőre köteles megtenni. Ehhez azonban a rendelkezésére álló humánerőforrás-kapacitása nem elegendő.

A hátralékállomány a vizsgált időszakban 77%-kal, 964 Mrd Ft-ról 1710 Mrd Ft-ra nőtt annak ellenére, hogy a Hivatal 42%-kal növelte a beszedett hátralékok összegét, és évente növekvő összegben törölt hátralékokat. A törlések közel felét az elévülés miatti törlések tették ki.

Az APEH folyamatosan méri a hátralékkezelésbe vont hátralékállomány alakulását, és csak közvetve figyeli a hátralékkezelésbe nem vont állomány összesen értékét. Nem követi nyomon, hogy a hátralékkezelésbe nem vont hátralékok mennyi ideje állnak fenn. Ennek következménye, hogy ezen tételek esetében fokozottabban áll fenn az elévülés lehetősége, ami kedvezőtlenül hat az adófizetési fegyelemre. A hátralékok fennállási idejének hosszabbodásával egyre magasabb a hátralékkezelésbe nem vont hátralékok aránya: a 2008. december 31-i állapot szerint a 4,2 millió működő adózói hátralék-tételből 3,1 millió (73,8 %) tételt, ezen belül a működő adózói körben a 60 napnál régebben fennálló hátralék-tételek közel kétharmadát, a 360 napnál régebbiek 69%-át a Hivatal nem vonta hátralékkezelésbe. A 60 napnál hosszabb ideje fennálló hátralék-tételek több mint 2/3-nál a hátralék fennállását a hátralékkezelésbe vonás elmaradása okozta.

Vizsgálatunk alapján szükségesnek tartjuk, hogy a pénzügyminiszter alakíttassa ki az adórés mérésének módszerét, hogy értékelhető legyen az adóalanyok jogkövető magatartásának javítása érdekében hozott intézkedések hatása. Írja elő az APEH elnöke számára, hogy vizsgálja felül és módosítsa a Hivatal ellenőrzési stratégiájának a fekete- és szürkegazdaság mérésére vonatkozó célkitűzéseit; intézkedjen olyan mutatószámok kidolgozásáról, amelyek alkalmasak egyrészt az éves ellenőrzési irányelvekben meghatározott célkitűzések megvalósulásának, másrészt valamennyi ellenőrzési típus eredményességének mérésére; tegyen eleget az APEH működésének ellenőrzéséről készült (0616) ÁSZ jelentésre kidolgozott intézkedési tervnek, vagyis véglegeztesse a humánerőforrás-kapacitás rendszeres és azonos mutatószámokon alapuló tervezésének módszerét, továbbá készíttessen ilyen elemzéseket; valamint vizsgáltassa felül a hátralékkezelés eljárásrendjét, továbbá alakíttasson ki olyan informatikai rendszert, amely támogatja a hátralékok teljes körének hátralékkezelésbe vonását.

Az elkészített jelentés az interneten, a www.asz.hu címen érhető el.

Ugrás vissza Ugrás vissza...